Welke opties heeft Rutte nog met het Oekraïne-referendum?

Dat vraagt Europa-verslaggever Anke Truijen aan Peter van Elsuwege, hoogleraar EU-recht aan de Universiteit van Gent en co-directeur van de Ghent European Law Institute (GELI). Om te beginnen moeten we eerst nog even neerzetten over wat voor associatieakkoord we het hier hebben. Het gaat immers over één van de meest ambitieuze akkoorden die de EU ooit heeft gesloten.

'Het gaat om een zogenaamd ‘gemengd akkoord’ dat zowel door de EU als door de individuele lidstaten moet worden geratificeerd. Tot op heden hebben 27 lidstaten dit al gedaan en ook het Europees Parlement heeft het akkoord al goedgekeurd. Om het akkoord volledig in werking te laten treden is dus alleen de goedkeuring van Nederland nog nodig, plus een besluit van de Raad van de EU - waarin alle EU-landen vertegenwoordigd zijn. Dit besluit wordt genomen bij unanimiteit en daarom is de houding van Nederland cruciaal.'

Wat zijn nu de opties voor Nederland? 'Er zijn, in grote lijnen, drie mogelijkheden:

Optie 1

Nederland keurt het akkoord goed en voegt er een aanvullende verklaring aan toe waarin de uitslag van het referendum wordt meegenomen, bijvoorbeeld  door te verduidelijken dat dit associatieakkoord geen opstap is naar een EU-lidmaatschap van Oekraïne. Op deze manier hoef je de tekst van het associatieakkoord niet aan te passen. Voor een Nederlandse aanvullende verklaring is toestemming van de andere lidstaten en Oekraïne niet nodig. Vanuit juridisch perspectief is dit de meest eenvoudige optie. De vraag is alleen of je dan de uitkomst van het referendum wel genoeg respecteert. Want Nederland ratificeert het akkoord dan wel. EU-landen hebben overigens al laten weten hier niets in te zien.

Optie 2

Een andere mogelijke uitweg zou kunnen zijn dat Nederland een uitzonderingspositie krijgt voor bepaalde onderdelen. Dit kan juridisch geregeld worden door een protocol aan het akkoord toe te voegen.' De EU is over het algemeen niet happig op dit soort oplossingen. Zou Nederland bijvoorbeeld een uitzondering kunnen bedingen op militaire samenwerking?
'Ja, aangezien militaire samenwerking niet onder de exclusieve EU bevoegdheden valt lijkt me dit wel mogelijk. Andere delen worden wel lastiger; hoe bepaal je welke delen van het akkoord wel of niet van toepassing zijn voor Nederland? Voor de terreinen die onder exclusieve EU-bevoegdheid vallen (bvb. het handelsonderdeel maar ook alle terreinen waar interne EU wetgeving bestaat) blijft Nederland hoe dan ook gebonden als lidstaat van de EU.' 

Optie 3

'Een laatste optie is dat Nederland voet bij stuk houdt en het akkoord weigert te ratificeren en hiermee de goedkeuring ook blokkeert binnen de Raad van de EU. In dat geval kunnen de bepalingen van het associatieakkoord die onder EU-bevoegdheid vallen in een apart verdrag worden ondergebracht dat enkel door de EU zal worden gesloten (een zogeheten ‘EU-only’ akkoord). Voor de inwerkingtreding van een dergelijk EU-only akkoord heb je niet de afzonderlijke goedkeuring van de EU-lidstaten nodig. Dit zou in theorie een mogelijke uitweg kunnen zijn aangezien er dan geen Nederlandse ratificatie meer nodig is. Deze optie lijkt minister Koenders te suggereren indien er geen andere oplossing kan worden gevonden.'

Toch enkele kanttekeningen hierbij: 'Ten eerste zal zo een ‘EU-only’-akkoord weinig substantieel veranderen, aangezien Nederland ook in dat geval gebonden zal zijn als EU-lidstaat. Ten tweede is ook voor een dergelijk EU only-akkoord nog een goedkeuring in de Raad vereist. Dit kan in principe bij gekwalificeerde meerderheid voor die terreinen waarover ook intern bij meerderheid gestemd wordt. Voor associatieakkoorden is artikel 218 van het EU Werkingsverdrag echter heel helder: hiervoor is unanimiteit in de Raad nodig. Met andere woorden, ook hiervoor moet Nederland akkoord gaan in de Raad, tenzij met Oekraïne niet langer een associatieakkoord maar een versterkt handelsverdrag wordt gesloten.' Maar dat ligt politiek ook weer moeilijk, aangezien het verdrag met Oekraïne juist zo ambitieus en verregaand is. 'En dus gaat het ook in tegen de intenties van de partijen (waaronder dus ook Nederland) bij de onderhandeling en ondertekening van het akkoord.'     

Zie ook de uitleg van het kabinet : Reactie op verzoek van het lid Van Klaveren, gedaan tijdens de Regeling van werkzaamheden van 4 oktober 2016 over het bericht ‘Nee-stem in Oekraïne-referendum blijft zonder gevolgen’ en toelichting bevoegdheidsverdeling EU associatieakkoord Oekraïne.